關(guān)于構(gòu)建公交運(yùn)營市場格局的思考

據(jù)《中國城市客運(yùn)發(fā)展報(bào)告（2021）》統(tǒng)計(jì)，截至2020年底，我國31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）城市公共汽電車經(jīng)營業(yè)戶數(shù)4252戶，其中包含國有企業(yè)1374戶（占比32.3%）、國有控股企業(yè)410戶（占比9.6%）、私營企業(yè)2101戶（占比49.4%）等。2022年3月25日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》正式印發(fā)，文件指出建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在要求。城市公共交通是關(guān)系國計(jì)民生的特殊行業(yè)，具有自然壟斷性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，市場結(jié)構(gòu)獨(dú)特，行業(yè)特征顯著，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的范疇，具有公益性和經(jīng)營性的雙重屬性。如何在構(gòu)建和支撐城市新發(fā)展格局的背景下，進(jìn)一步做大做強(qiáng)公交，還需要進(jìn)行戰(zhàn)略性、前瞻性的考慮。

一、歷史發(fā)展軌跡表明公交市場整合是發(fā)展趨勢

縱觀公交歷史的發(fā)展，我國城市公交運(yùn)營模式改革大致經(jīng)歷了以下三個(gè)歷史階段：

第一階段：開始起步階段（建國初期—1978年）。城市公交屬于國有公益事業(yè)，由國有的公共汽車公司運(yùn)營。公交服務(wù)完全依賴政府供給，政府通過補(bǔ)貼以國有企業(yè)形式供給公交服務(wù)。到70年代末，各種公交問題開始凸現(xiàn)，人們更多的涌向城市，公共汽車運(yùn)力不足、公交設(shè)施不健全等問題日趨尖銳。這一階段，公交運(yùn)營的所有成本都來自于政府補(bǔ)貼，國營公交公司缺乏競爭機(jī)制，使得公交本身沒有改善經(jīng)營管理、降低運(yùn)營成本和提高經(jīng)濟(jì)效益的積極性，導(dǎo)致公交公司虧損嚴(yán)重、車輛老舊、人員龐雜，每年依賴政府巨額補(bǔ)貼才能低效率地運(yùn)轉(zhuǎn)。

第二階段：改革探索階段（1979年—2007年）。黨的十一屆三中全會(huì)召開后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速，公交企業(yè)開始更新觀念、加快發(fā)展，通過設(shè)立有限責(zé)任公司、實(shí)施資產(chǎn)置換、吸納民營資本和外資投入等運(yùn)作形式，最大程度地優(yōu)化、改造運(yùn)營線路。1985年4月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部提出的《關(guān)于改革城市公共交通工作的報(bào)告》（以下簡稱《報(bào)告》），《報(bào)告》認(rèn)為，必須根據(jù)公共交通的實(shí)際情況，加快改革步伐，“把城市公共交通搞活”，《報(bào)告》中明確提出“改變城市公共交通獨(dú)家經(jīng)營的體制，實(shí)行多家經(jīng)營，統(tǒng)一管理”。這一階段，公交市場放開的程度超出了最初預(yù)期，許多地方公交市場的過度分割帶來了不良后果，出現(xiàn)了惡性競爭、爭搶客源、線路重復(fù)、服務(wù)質(zhì)量差等現(xiàn)象。

第三階段：公益回歸階段（2008年至今）。經(jīng)歷了第二階段的“放”，城市公交市場普遍存在的管理混亂、盲目逐利、安全事故多發(fā)等問題，引起了社會(huì)各界的深刻反思。2004年，建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》，其中將城市公共交通明確定位為“關(guān)系國計(jì)民生的社會(huì)公益性事業(yè)”。而關(guān)于公交行業(yè)改革的說法則由“搞活”變成了“國有主導(dǎo)、多方參與、規(guī)模經(jīng)營、有序競爭”。在這一階段，各地逐步開始思考如何重塑城市公交的公益性定位，而不是從盈利性入手，并開始著手兼并重組公交企業(yè)，重點(diǎn)是通過恢復(fù)國有或國有控股公交企業(yè)為主體的局面來恢復(fù)公交的公益性。

2016年，交通運(yùn)輸部發(fā)布的《城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要》）明確指出：“政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作。堅(jiān)持城市公交的公益屬性，落實(shí)城市公交資源配置、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、票制票價(jià)制定及調(diào)整等政府主導(dǎo)責(zé)任；落實(shí)城市公交服務(wù)提供、安全生產(chǎn)、成本控制等企業(yè)主體責(zé)任；鼓勵(lì)企業(yè)規(guī)模經(jīng)營、適度競爭。”另外《綱要》還指出，“結(jié)合國有企業(yè)分類改革，按照‘規(guī)模經(jīng)營、適度競爭’原則，適度整合城市公交經(jīng)營主體；完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國有資產(chǎn)管理體制，提高城市公交服務(wù)效率和能力；引入市場機(jī)制，提高城市公交服務(wù)效率和能力；強(qiáng)化監(jiān)督，建立健全權(quán)責(zé)對等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制；鼓勵(lì)城市公交企業(yè)適度開展與運(yùn)輸服務(wù)主業(yè)相關(guān)的其他經(jīng)營業(yè)務(wù)，改善企業(yè)財(cái)務(wù)狀況。”2017年5月1日起實(shí)施的《城市公共汽車和電車客運(yùn)管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2017年第5號）第六條指出“國家鼓勵(lì)城市公共汽電車客運(yùn)運(yùn)營企業(yè)實(shí)行規(guī)模化、集約化經(jīng)營。”“規(guī)模經(jīng)營”意味著資源的整合，“政府主導(dǎo)”、“適度競爭”則指明了方向。

目前，城市公交市場已經(jīng)進(jìn)入了“收”的階段，各地紛紛對現(xiàn)有的多家所有制公交企業(yè)采用兼并重組的方式，組建新的一家公交企業(yè)。2006年，大連成立公交客運(yùn)集團(tuán)有限公司，整合10家公交公司的資源，改變公交企業(yè)分散獨(dú)立經(jīng)營的格局，為大連公交實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、集約經(jīng)營、整合資源、深化改革搭建平臺(tái)和創(chuàng)造了條件。南京市原有7家公交企業(yè)，多種所有制并存，2013年，南京公共交通（集團(tuán)）有限公司與港股控股的雅高巴士集團(tuán)簽訂協(xié)議，從7家公交公司合并為一個(gè)國有公交集團(tuán)公司下屬3家全資子公司（江南公交客運(yùn)有限公司、揚(yáng)子公交客運(yùn)有限公司、新城巴士有限公司）和1家公交場站有限公司，形成以城市公交運(yùn)營、場站建管為主業(yè)，出租汽車、駕校、教培、物業(yè)等多元經(jīng)營并舉的格局。重慶市于2002年整合國有公交企業(yè)經(jīng)營資產(chǎn)，以資產(chǎn)為紐帶，組建國有控股的重慶市公共交通控股（集團(tuán)）有限公司，并按照“區(qū)域經(jīng)營”的思路，下屬4家公交運(yùn)營全資子公司（南部公交公司、西部公交公司、北部公交公司、兩江公交公司），從企業(yè)經(jīng)營的角度，集團(tuán)公司只負(fù)責(zé)票款、人事和公交線路許可的管理。2021年12月23日，廣州巴士集團(tuán)正式揭牌，新掛牌成立的廣州巴士集團(tuán)隸屬于廣州公共交通集團(tuán)有限公司，將廣州公交集團(tuán)第二公共汽車有限公司、廣州公交集團(tuán)第三公共汽車有限公司、廣州公交集團(tuán)電車有限公司戰(zhàn)略重組，并劃入廣州市一汽巴士有限公司和廣州快速公交運(yùn)營管理有限公司國有股權(quán)，標(biāo)志著廣州市國有公共交通資源整合向縱深、向更高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)。2021年5月17日，長沙公交集團(tuán)有限公司正式揭牌，將全市原有的8家公交企業(yè)整合為1家，開啟了長沙公交事業(yè)改革發(fā)展新里程。

從歷史的發(fā)展軌跡來看，公交市場整合是主旋律，所有一切公交資源必然統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，對已有的公交市場進(jìn)行拆分或分割絕非公交發(fā)展趨勢和方向，必須慎之又慎。為了一味追求競爭而對市場進(jìn)行拆分，不排除公交公司在追求降低運(yùn)營成本和提高經(jīng)濟(jì)效益的市場競爭環(huán)境下，可能會(huì)出現(xiàn)局部的市場惡性競爭、爭搶客流、線路重復(fù)，并在一定程度上可能造成公交市場的混亂秩序，不利于公交線網(wǎng)、場站設(shè)施、車輛等公交資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，造成資源浪費(fèi)或資源利用效率低等問題，一些偏遠(yuǎn)地區(qū)冷僻的城鄉(xiāng)及城郊公交線路的適時(shí)開通將受到制約，或者由于政策、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的不一致，必然會(huì)影響到城鄉(xiāng)居民公交出行服務(wù)均等化，使廣大農(nóng)村百姓難以真正享受到與城市居民同等水平的公共交通服務(wù)。

二、公交運(yùn)營市場的核心問題

城市公共交通是最為典型的一種準(zhǔn)公共物品，具有明顯的非競爭性、非排他性和公益性。公共物品消費(fèi)者的消費(fèi)行為并不能夠降低其他消費(fèi)者的消費(fèi)收益，公共物品消費(fèi)者之間的關(guān)系是非競爭性的；而從公共物品供給的角度來看，在一定范圍內(nèi)，消費(fèi)者數(shù)量增加的邊際成本約等于零。交通運(yùn)輸部于2016年7月25日正式印發(fā)的《城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要》對城市公共交通的公益屬性給出了明確的定位，即“城市公共交通是滿足人民群眾基本出行需求的社會(huì)公益性事業(yè)，與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，是政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)和重大民生工程。”同時(shí)，城市公共交通企業(yè)作為生產(chǎn)企業(yè)又具有一定的經(jīng)營性，具有鮮明的二重性。從城市公共交通的供給與需求兩方面來看，城市公共交通應(yīng)該由政府統(tǒng)一供給、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃，公共交通的經(jīng)營需要政府主導(dǎo)鼓勵(lì)公交企業(yè)改善營運(yùn)條件，提供更優(yōu)質(zhì)的城市公共交通，讓人民群眾愿意乘公交、更多乘公交。

現(xiàn)階段，從國內(nèi)公交企業(yè)運(yùn)營市場來看，我國城市公交企業(yè)所有制形式在中心城區(qū)的分布主要有以下幾個(gè)模式：1家國有企業(yè)或國有控股企業(yè)；2～3家企業(yè)，國有企業(yè)占主體地位；還有的城市有3家以上公交企業(yè)。從各地公交服務(wù)水平來看，公交企業(yè)的數(shù)量、所有制形式與市場秩序、服務(wù)質(zhì)量沒有必然的聯(lián)系，1家企業(yè)壟斷市場不一定服務(wù)就不好，少數(shù)幾家企業(yè)也不一定就會(huì)亂。從國外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，事實(shí)也是如此，首爾市區(qū)內(nèi)66家公交公司全部為私營性質(zhì)，首爾公交乘客滿意度逐年提高，全年運(yùn)送乘客達(dá)16.5億人次。因此，公交企業(yè)的所有制形式與市場秩序、服務(wù)質(zhì)量沒有必然的聯(lián)系。國有企業(yè)不一定服務(wù)就好，私營企業(yè)不一定服務(wù)就差，關(guān)鍵是如何通過運(yùn)營服務(wù)協(xié)議設(shè)定服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，并建立科學(xué)合理的以服務(wù)質(zhì)量為基準(zhǔn)的補(bǔ)貼機(jī)制。

2017年5月1日起實(shí)施的《城市公共汽車和電車客運(yùn)管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2017年第5號）第十四條指出：“城市公共交通主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)模經(jīng)營、適度競爭的原則，綜合考慮運(yùn)力配置、社會(huì)公眾需求、社會(huì)公眾安全等因素，通過服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)的方式選擇運(yùn)營企業(yè)，授予城市公共汽電車線路運(yùn)營權(quán)。”第五十七條指出：“城市公共交通主管部門應(yīng)當(dāng)建立運(yùn)營企業(yè)服務(wù)質(zhì)量評價(jià)制度，定期對運(yùn)營企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)并向社會(huì)公布，評價(jià)結(jié)果作為衡量運(yùn)營企業(yè)運(yùn)營績效、發(fā)放政府補(bǔ)貼和線路運(yùn)營權(quán)管理等的依據(jù)。”因此，在以規(guī)模經(jīng)營、適度競爭為原則，以服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)為導(dǎo)向的公交運(yùn)營市場，核心問題不在于所有制的形式等，而在于政府要規(guī)范城市公交的市場準(zhǔn)入、退出，建立起一套科學(xué)、規(guī)范的公交線路運(yùn)營權(quán)授予、成本規(guī)制核算制度和服務(wù)質(zhì)量評價(jià)制度，提升公交服務(wù)質(zhì)量。